一、禁燒秸稈的公共政策理論依據和政策制定
說到公共政策首先要說“政策”，工具書僻海》是這樣定義“政策”：“國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規定的行為準則。”
農作物秸稈焚燒是一種嚴重資源的行為，而且還很污染環境，但是如果經過秸稈壓塊機、秸稈顆粒機壓制生物質顆粒燃料飼料的話，那么其利用價值就大大的增加了，這樣不僅解決了農作物秸稈的焚燒問題，而且還能是老百姓增收，何樂而不為呢，富通新能源生產銷售的秸稈顆粒機、秸稈壓塊機壓制的產品如下所示：
“政策”與“公共政策”之間的差別就體現在“公共”二字上。從理論上講，凡是為解決社會公共事務中的各種問題所制定的政策都是公共政策。美國著名學者戴維·伊斯頓認為，公共政策是政治系統權威性決定的輸出，因此它是對社會的價值傲有權威的分配。從這個角度上說公共政策的本質是社會利益的集中反映。因此，政府常常利用公共政策去保護、滿足一部分人的利益需求，同時抑制、削弱甚至打擊另一部分人的利益需求。但公共政策的最大特點之一，總是要保護絕大多數人的利益，尤其是絕大多數人的長遠利益，而抑制少數人的利益。
從以上分析不難看出：制定對秸稈禁止焚燒的政策屬于公共政策的范疇．焚燒秸稈違反大氣污染防治法，污染環境、危害健康、影響交通．因此，必須從制定政策的角度加以解決，于是，國家環保總局、農業部、財政部、鐵道部、交通部、中國民航總局分別于1999年、2003年、2005年聯合下發了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》、《關于加強秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》、《關于進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》。特別提出“對違反規定在秸稈禁燒區內焚燒秸稈的，由當地環境保護行政主管部門責令其立即停燒，可以對直接責任人處以20元以下罰款：造成重大大氣污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，對有關責任人員依法追究刑事責任。”同時，各級政府都成立了禁燒指揮部，特別是縣、鄉政府還將這一工作作為政治工作來抓，鄉鎮干部還深入到田間地頭、晝夜巡邏，有的干部還在禁燒工作巡邏時遭雷擊殉職，有很多農民被行政拘留和罰款。總的說來，由于投入大量的人力、物力、財力，秸稈焚燒問題得到了一定程度的遏止，收到了一定的效果，但該項問題并沒有根除。
二、政府、市場在禁燒秸稈的公共政策中的失靈
人類社會要想生存和發展必須不斷地解決一系列社會問題。在現代社會中，政府和市場是解決社會問題的兩種基本途徑．市場途徑建立在個體自主決策和市場交易的基礎上。而政府途徑則主要是通過制定和實施公共政策來完成。在現代市場經濟中，市場是解決社會問題的基礎性途徑．但市場并不是完美的。在某些情況下，市場可能失靈。市場的失靈為政府干預提供了依據。與市場失靈相對應，政府也存在失靈的可能性。政府失靈的可能性將制約政府在解決社會問題時發揮作用的空間．因此，我們必須綜合地考慮市場失靈和政府失靈的可能性，平衡政府干預的成本和收益，最終選擇是否要引入公共政策以及引入何種公共政策。
焚燒秸稈問題在政策制定禁燒的同時，政府采取強制推廣秸稈返田技術和鼓勵開展養牛等養殖業，各地相繼開發研制秸稈返田機和上養牛廠等項目，想用市場去解決焚燒問題。目前已開始用新技術和高科技手段參與市場經濟。新華網2006年9月1日報道：“秸稈酶解發酵乙醇新技術及其產業化示范工程日前在山東省東平縣通過了由中科院組織的專家鑒定。“2006年8月2日報道：在河南省長葛市，一座小型火電廠正進行改造，改造后將不再燒煤，而是以秸稈為原料，為這一河南首個試點項目提供設備的就是上海電氣集團．另外，河北魏縣也新建了一個秸稈發電廠。但是，我國的農民占全國總人數的80%以上，據統計我國的農作物秸稈資源量超過7億噸，以上這些措施是遠遠不夠的。目前的狀況仍是麥收和秋收季節，一堆堆的秸稈被點燃，冒出滾滾濃煙。這充分的說明了市場在這個社會問題中的失靈。
2006年10月9日人民日報報道：“發生焚燒農作物秸稈現象的縣（市）、區，取消其當年秸稈禁燒工作評選先進資格；發生大面積焚燒的，追究主要領導、主管領導和分包領導責任。這是日前河北省石家莊市針對秋季秸稈禁燒做出的規定，”2006年9月22日京華時報報道："21日，市環保局、農業局、園林綠化局和城管執法局聯合下發通知，要求各區縣從即日起嚴查機場、高速路、國道兩側以及城郊接合部等敏感地區焚燒秸稈、落葉和枯草等行為，并將禁燒工作與鄉鎮一把手政績考核掛鉤”。政府制定了一系列的措施，投入大量的人力、物力、財力，按理說未雨綢繆，焚燒秸稈現象應該得到很好的遏制，但事與愿違．2006年7月10日新華網轉載市場報報道：“記者調查發現，今夏焚燒秸稈現象出現抬頭趨勢．最新監測結果顯示，5月29日至7月2日期間，全國共發現河北、安徽、江蘇、河南、山東、湖北、陜西、四川及重慶等省（市）焚燒農作物秸稈火點3000多個。國家衛星氣象中心遙感應用室工程師劉誠告訴記者，實際數字可能遠高于此，風云一號氣象衛星分辨率為1公里，衛星能探測出的火點的面積一般在1畝以上：另外，氣象衛星在晴空或薄云時才能探測出地面火點，云層厚的時候，即使地面大面積焚燒秸稈衛星也難以發現。”等等報道鋪天蓋地，這說明了一個問題，那就是政府已經在禁燒秸稈的公共政策中失靈。
三、難題的所在和政府在禁燒秸稈的公共政策中的角色定位問題
秸稈焚燒后冒出的濃煙，污染環境、危害健康、影響交通。面對問題，我們的政府總是習慣于層層發文件、層層搞活動，欲借助法規的約束力—“禁”了之。但法規只能在一定程度上約束人的行為，而不能從根本上解決人的利益訴求。農民是最重實際的，僅僅靠由上至下的禁燒，而不解決農民的實際利益問題，就難以走出文件層層發、秸稈年年燒的怪圈，我們的政府也考慮到了市場經濟條件下市場的作用，但市場本身也不是完美的，在這種情況下市場保證經濟效率的優勢對于禁燒秸稈的公共政策卻造成了市場失靈，從而便很多地方的秸稈返田和養牛項目等“隱產”或“流產”，
針對記者的采訪，“不燒咋辦?馬上就要種麥子了，總要騰地呀，秸稈都拉回去，放哪兒? "-些農民向記者發問。大多數農民也知道焚燒秸稈的危害，但為了搶收搶種，在沒有更好的處理辦法時，他們也就顧不了那么多了。
基層干部苦惱不堪：“雖然上面明令禁止焚燒秸稈，可總不能老在地里蹲著，有些農民夜里點上火就走，第二天沒人承認。”
事實上，全國大多數區縣鄉鎮也想了很多處理秸稈的辦法，如組織外運轉化為青貯飼料、村委指定同一存放地、適量秸稈還田等，但暫時還不能做到全部妥善處理所有秸稈。
機械化秸稈還田說來應是最直接的辦法，但實際情況卻很不理想。高陵縣的一位農民告訴記者，某些國產的小型機械粉碎得粗，翻埋得淺，如果秋季、麥季的秸稈都翻入地下，腐爛不好，莊稼怎么長？
利用秸稈做顆粒飼料、肥料，轉化沼氣，都遭遇到“成本高、經濟效益低”的尷尬。農民是最講實際的，“賠著本”處理秸稈他們絕對不情愿。
筆者認為，在禁燒秸稈的公共政策問題中，政府的角色定位問題很是重要。作為政府要轉變行政理念，摒棄舊的做法，從解決農民的實際需求入手，這才是政府面對焚燒秸稈考題應當給出的答案。
第一，因勢利導，制定切實可行的政策懲罰與獎勵相結合。農民靠的是種地，他們也不愿意去污染環境，做那些違法的事，只是出于無奈的做法。政府可以一方面宣傳國家的政策，對違規者給以適當的處罰和教育，同時應該對執行青貯飼料、按村委指定同一存放地、秸稈還田等政策的農民一定的獎勵或補助。對農村在種植品種上給予政策利導，鼓勵搞高科技產區示范園區，改變生產秸稈類農作物為主的老的種植模式。
第二，政府要加快秸稈利用的科學研究和成果轉化，推出更多成本低、質量好的秸稈轉化設備。對于政府來說，這樣做比單純禁燒更難、更細致，也更能從根本上解決秸稈焚燒屢禁不絕的問題。
第三，國家要出臺政策，對有利于秸稈轉化變廢為寶的企業給予稅收上的優惠，像秸稈發電、秸稈造乙醇等項目給予啟動資金等補貼，讓這樣的企業如雨后春筍般地增加，讓市場去引導農民走出焚燒秸稈的怪區。
第四，在目前科技發展還不到位的情況下，國家可以在農作物秸稈處理上給予財政上的補助，撥付資金專門用于對農作物秸稈進行政府集中回收、集中處理，把每年在禁燒上投入的大量人力、物力、財力用于對農民回收秸稈的變相補貼，效果將會更好。
三門峽富通新能源生產的秸稈顆粒機、秸稈壓塊機完美解決農作物秸稈焚燒問題。
