我國是農業大國，農作物秸稈產量大、分布廣、種類多，長期以來一直是農民生活和農業發展的寶貴資源。改革開放以來，在黨中央、國務院強農惠農政策支持下，農業連年豐收,農作物秸稈（以下簡稱“秸稈”）產生量逐年增多,秸稈隨意拋棄、焚燒現象嚴重，帶來一系列環境問題。加快推進秸稈綜合利用，對于穩定農業生態平衡、緩解資源約束、減輕環境壓力都具有十分重要的意義。近年來，我國高度重視秸稈綜合利用工作，2008 年國務院辦公廳印發了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，提出了秸稈綜合利用的目標任務、重點和政策措施，在相關部門和各地區的共同努力下，秸稈綜合利用得到了較快發展，富通新能源生產銷售的秸稈顆粒機、秸稈壓塊機專業壓制生物質成型燃料。
       為指導“十二五”期間各地推進秸稈綜合利用工作，加快農業循環經濟和新興產業發展，改善農村居民生產生活條件，增加農民收入，保護生態環境，推動社會主義新農村建設，按照國務院辦公廳文件要求，在分析全國秸稈資源量和綜合利用情況的基礎上，制定本實施方案。
一、秸稈綜合利用現狀
（一）秸稈資源量
       據調查統計，2010 年全國秸稈理論資源量為8.4 億噸，可收集資源量約為7 億噸。秸稈品種以水稻、小麥、玉米等為主。其中，稻草約2.11 億噸，麥秸約1.54 億噸，玉米秸約2.73 億噸，棉稈約2600 萬噸，油料作物秸稈（主要為油菜和花生）約3700 萬噸，豆類秸稈約2800 萬噸，薯類秸稈約2300 萬噸。我國的糧食生產帶有明顯的區域性特點，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13 個糧食主產省（區）秸稈理論資源量約6.15 億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。
（二）秸稈綜合利用情況及特點
       2010 年，秸稈綜合利用率達到70.6%，利用量約5 億噸。其中，作為飼料使用量約2.18 億噸，占31.9%；作為肥料使用量約1.07 億噸（不含根茬還田，根茬還田量約1.58 億噸），占15.6%；作為種植食用菌基料量約0.18 億噸，占2.6%；作為人造板、造紙等工業原料量約0.18 億噸，占2.6%；作為燃料使用量（含農戶傳統炊事取暖、秸稈新型能源化利用）約1.22 億噸，占17.8%，秸稈綜合利用取得明顯成效。
 1.多元化利用格局形成。秸稈由過去僅用作農村生活能源的顆粒飼料如牲畜飼料，拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業原料和生物質顆粒燃料等用途；由過去傳統農業領域發展到現代工業、能源領域。秸稈能源化利用發生了質的變化，從農民低效燃燒發展到秸稈直燃發電、秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈干餾等高效利用。秸稈工業化利用發展迅速，秸稈人造板、秸稈木塑等高附加值產品實現了產業化生產，產品已經應用于北京奧林匹克公園、上海世博會等多項重大工程。
 2．技術水平明顯提高。通過自主創新、引進消化吸收，多項技術取得一定突破。秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈人造板、秸稈木塑等綜合利用工藝技術以及秸稈聯合收獲、粉碎、拾撿打包等機械裝備得到成功應用；秸稈直燃發電技術裝備基本實現國產化；秸稈清潔制漿等多項技術的應用部分實現了造紙工業污水循環利用和達標排放；自主研發的秸稈人造板粘合劑已經實現甲醛零排放。
 3．綜合效益快速提升。通過大力推進秸稈綜合利用，帶動相關產業加快發展，重點地區的秸稈焚燒問題基本得到解決，大氣環境污染問題得到有效緩解，帶動了農村剩余勞動力就業、促進了農業增效和農民增收。2010 年養畜消耗的秸稈相當于節約糧食5000 萬噸；作為燃料使用相當于節約標煤約6000 萬噸，實現了環境效益、經濟效益和社會效益的多贏。
二、面臨的形勢及存在問題
       氣候變化是當今全球面臨的重大挑戰，低碳綠色發展已成為世界各國的共識。我國政府明確提出控制溫室氣體排放行動目標，到2020 年非化石能源占一次能源的比重達到15％左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年降低40%—45%。秸稈作為優質的生物質能可部分替代和節約化石能源，有利于改善能源結構，減少二氧化碳排放，緩解和應對全球氣候變化。國務院《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，提出到2015 年秸稈綜合利用率達到80%以上的目標。按照中央提出的建設生態文明的要求，發展節約型農業、循環農業、生態農業，加強生態環境保護，既為秸稈綜合利用提供了新機遇，也提出了新要求、新挑戰。
       雖然秸稈綜合利用工作取得積極進展，焚燒現象得到一定控制，但是還面臨著一些問題：一是秸稈用之為寶、棄之為害的理念還沒有深入人心，資源化、商品化程度低，區域間發展不平衡。二是國家已出臺的一些鼓勵秸稈綜合利用的政策，農民直接受益的不多，有待進一步完善。三是秸稈綜合利用企業規模小，缺乏龍頭企業帶動，綜合利用產業化發展緩慢，要實現2015 年秸稈綜合利用率超過80%的目標，任務仍相當艱巨。
三、指導思想、基本原則和總體目標
 （一）指導思想
       全面落實科學發展觀，堅持資源節約和環境保護基本國策，以提高秸稈綜合利用率為目標，以科技創新為動力，以制度創新為保障，發揮市場機制作用，深入研究和完善鼓勵秸稈綜合利用配套政策措施，因地制宜推進秸稈綜合利用工作，逐步形成秸稈綜合利用的長效機制，促進秸稈的資源化、商品化利用，培育和壯大秸稈綜合利用產業，帶動農村經濟社會發展。
 （二）基本原則
 1．農業優先、多元利用。秸稈來源于農業生產，綜合利用必須堅持與農業生產相結合。在滿足農業和畜牧業需求的基礎上，利用經濟手段，統籌兼顧、合理引導秸稈能源化、工業化等綜合利用，不斷拓展利用領域，提高利用效益。
 2．市場導向、政策扶持。充分發揮市場配置資源的作用，鼓勵社會力量積極參與，建立以市場為導向，企業為主體，農民積極參與的長效機制。深入研究完善相關配套政策措施，加大引導和扶持力度。
 3．科技推動、強化支撐。推進產學研相結合，整合資源，著力解決秸稈綜合利用領域共性和關鍵性技術難題，提高技術、裝備和工藝水平。構建服務支撐體系，強化培訓指導，加快先進、成熟技術的推廣普及。
 4．因地制宜、突出重點。根據各地種植業、養殖業特點和秸稈資源的數量、品種，結合秸稈利用現狀，選擇適宜的綜合利用方式。選擇重點區域、重點領域，建設一批示范工程，扶持一批重點企業，加快推進秸稈綜合利用產業發展。
 （三）總體目標
       到2013 年秸稈綜合利用率達到75%，到2015 年力爭秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產業化格局。其中，到2015 年秸稈機械化還田面積達到6 億畝；建設秸稈飼用處理設施6000 萬立方米，年增加飼料化處理能力3000 萬噸；秸稈基料化利用率達到4%；秸稈原料化利用率達到4%；秸稈能源化利用率達到13%。
 四、重點領域
 （一）秸稈肥料化利用。秸稈是發展現代農業的重要物質基礎。秸稈含有豐富的有機質、氮磷鉀和微量元素，是農業生產重要的有機肥源。繼續推廣普及保護性耕作技術，通過鼓勵農民使用秸稈粉碎機機械還田等方式，有效提高秸稈肥料利用率。
 （二）秸稈飼料化利用。秸稈含有豐富的營養物質，4 噸秸稈的營養價值相當于1 噸糧食，可為畜牧業持續發展提供物質保障。在秸稈資源豐富的牛羊養殖優勢區，鼓勵養殖場（戶）或秸稈飼料加工企業制作青貯、氨化、微貯或顆粒等秸稈飼料。
（三）秸稈基料化利用。做好秸稈栽培食用菌，有利于促進農業生態平衡，推進農業轉型升級，轉變農業發展方式，加快建設高效生態的現代農業，繼續重點推廣企業加農戶的經營模式，建設一批秸稈栽培食用菌生產基地。
 （四）秸稈原料化利用。秸稈纖維是一種天然纖維素纖維，生物降解性好，可替代木材作用于造紙、生產板材、制作工藝品、生產活性炭等，也可替代糧食生產木糖醇等。“十二五”期間，不斷提高秸稈工業化利用水平，科學利用秸稈制槳造紙，積極發展秸稈生產板材和制作工藝品，試點建設秸稈生產木糖醇、秸稈生產活性炭等工程。
 （五）秸稈燃料化利用。秸稈作為一種重要的生物質能，2噸秸稈能源化利用熱值可替代1 噸標準煤，推廣秸稈能源化利用，可有效減少一次能源消耗。秸稈能源化利用技術主要包括秸稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃發電和秸稈干餾、炭化和活化等方式。“十二五”期間，大力發展秸稈沼氣、秸稈固化成型燃料，提高可再生能源在能源結構中的比例。
五、重點工程
     “十二五”期間在十三個糧食主產區、棉稈等單一品種秸稈集中度高的地區、交通干道、機場、高速公路沿線等重點地區，圍繞秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化等領域，實施秸稈綜合利用試點示范，大力推廣用量大、技術含量和附加值高的秸稈綜合利用技術，實施一批重點工程。
 （一）秸稈循環型農業示范工程。按照循環經濟理念，開辟和建立秸稈多元化利用途徑，重點推廣秸稈-家畜養殖-沼氣-農戶生活用能，沼渣-高效肥料-種植等循環利用模式，鼓勵糧食主產區建設秸稈生態循環農業工程，充分利用好秸稈資源。力爭到2015 年，秸稈生態循環農業工程秸稈綜合利用量，占項目所在地區秸稈總量的10%以上。
（二）秸稈原料化示范工程。重點在糧棉主產區開展專項示范工程，從政策、資金和有效運營等方面對秸稈人造板、木塑產業、秸稈清潔造紙給予扶持。引進創新秸稈纖維原料加工技術，形成規范、專業、科學的秸稈纖維原料基地布局。鼓勵秸稈制槳造紙清潔生產技術研發推廣，支持成熟的秸稈制槳造紙清潔化新技術產業化發展，為循環利用積累經驗。建立秸稈代木產業示范基地，選取部分秸稈人造板、木塑裝備制造企業，一批家秸稈人造板、木塑生產企業，給予重點支持，加快發展壯大，年消耗秸稈量1500-2000 萬噸。
 （三）能源化利用示范工程。結合新農村建設，以村為單元，啟動實施以秸稈沼氣集中供氣、秸稈固化成型燃料及高效低排放生物質爐具等為主要建設內容的秸稈清潔能源入農戶工程，探索有效的項目商業運行模式。在已開展纖維原料生產乙醇的基礎上，推進秸稈纖維乙醇產業化，支持實力雄厚、具備研發生產基礎的企業，開展試點示范，重點解決預處理、轉化酶等技術難題。力爭到2015 年，重點在糧棉主產區的示范村，秸稈清潔能源入農戶項目村入戶率達到80%以上，年秸稈能源化利用量約3000萬噸，占項目區年秸稈總量的30%以上。
 （四）棉稈綜合利用專項工程。在棉花主產區建立棉稈綜合利用產業化示范工程，支持利用稈皮、稈芯生產高強低伸性纖維（造紙制漿原料）、人造板、紡織工業用纖維以及其它工業用增強纖維等。探索棉稈綜合利用的最優模式。
 （五）秸稈收儲運體系工程。探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲存及運輸系統模式。加快建立以市場需求為引導，企業為龍頭，專業合作經濟組織為骨干，農戶參與，政府推動，市場化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理體系。
 （六）產學研技術體系工程。圍繞秸稈綜合利用中的關鍵技術瓶頸，遴選優勢科研單位和龍頭企業開展聯合攻關，提升秸稈綜合利用技術水平。組織力量開展技術研發、技術集成，加大機械設備開發力度，引進消化吸收適合中國國情的國外先進裝備和技術。建立配套的技術標準體系，盡快形成與秸稈綜合利用技術相銜接、與農業技術發展相適宜、與農業產業經營相結合、與農業裝備相配套的技術體系。加快建立秸稈相關產品的行業標準、產品標準、質量檢測標準體系，規范生產和應用。
 六、保障措施
 （一）加強組織領導。充分發揮秸稈綜合利用統籌協調機制作用，明確分工、加強配合。各地要結合本地實際，編制本地區秸稈綜合利用實施方案，搞好統籌規劃和組織協調，認真組織實施，做到領導到位，責任到人，目標明確，重點突出，將秸稈綜合利用實施方案的主要目標和重點任務，按年度逐級分解到各級政府及相關部門，建立考核制度，加強目標考核。
 （二）完善政策措施。針對秸稈綜合利用的不同方式、不同途徑，研究完善促進秸稈綜合利用的相關政策、配套措施。落實好鼓勵秸稈綜合利用稅收優惠政策；研究將符合條件的秸稈綜合利用產品納入節能、環境標志等產品政府采購清單；研究完善秸稈肥料化、飼料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各級政府及相關部門資金支持力度，引導社會力量和資金投入，建立多渠道、多層次、多方位的融資機制。
 （三）加快技術創新。加強秸稈綜合利用新技術、新方法的研究推廣，鼓勵秸稈綜合利用企業積極引進開發先進實用的秸稈收集、儲運、利用技術工藝和裝備。扶持引導基層服務組織的發展，加快秸稈綜合利用技術的推廣應用。
 （四）強化宣傳引導。通過各種形式，大力宣傳秸稈綜合利用對促進資源節約、環境保護、農民增收等方面的重要意義，采取面向基層，貼近農民，生動活潑的形式，普及相關知識和技術，宣傳有關政策、典型經驗和做法，用技術指導群眾，用示范帶動群眾，用效益吸引群眾，逐步提高全社會對秸稈綜合利用的意識和自覺性。