每逢農(nóng)作物收獲季節(jié)，大量的秸稈焚燒嚴重污染環(huán)境，危害群眾健康，浪費資源，影響交通安全，并可能由此引發(fā)火災(zāi)和其它事故，造成嚴重損失。對此，國務(wù)院高度重視，多次做出重要批示，要求加強秸稈禁燒和綜合利用工作。雖然從1999年開始，政府各部門就把“禁燒”工作當(dāng)做每年的重要工作納入目標管理，但依然不能杜絕焚燒秸稈的現(xiàn)象。焚燒秸稈現(xiàn)象屢禁不止的原因何在？筆者從法律層面對這一現(xiàn)象的治理淺做闡述。
一、秸稈焚燒的主要危害
1．嚴重污染大氣環(huán)境，危害群眾健康。焚燒秸稈時會產(chǎn)生大量的一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及煙塵等污染大氣環(huán)境的有害氣體。大量焚燒秸稈對于增加大氣中的溫室氣體，促進溫室效應(yīng)的形成有一定作用；同時，一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等又均為有害氣體，對人畜和植物生長不利；煙塵增加了大氣的化學(xué)反應(yīng)，又能作為載體將污染物輸送到人體的呼吸器官，甚至進入人的肺臟沉積，嚴重危害人體健康。
    農(nóng)作物秸稈可以經(jīng)過秸稈壓塊機、秸稈顆粒機、飼料顆粒機壓制成生物質(zhì)顆粒燃料飼料，這樣不僅可以解決農(nóng)作物秸稈的處理問題，而且還能增加老百姓的收入，何樂而不為呢！   3．影響交通安全。焚燒秸稈帶來的另一個突出問題就是產(chǎn)生的大量濃煙直接影響民航、鐵路、高速公路的正常運營，對交通安全構(gòu)成潛在威脅。因焚燒秸稈導(dǎo)致能見度底從而嚴重威脅交通安全的事例不在少數(shù)，1997年5月14至18日，由于秸桿焚燒產(chǎn)生的大量煙塵造成四川成都市雙流機場有10個航班無法降落，有22架進出港的航班延誤，滯留旅客1000多人。1998年5月13至18日，還是四川的成都雙流機場，還是因為大量焚燒秸桿又造成13個航班被取消，67個航班延誤或受到影響，滯留旅客8000多人。濟青、滬寧等高速公路上因農(nóng)民焚燒秸稈使司機視線受阻，進而發(fā)生汽車追尾等嚴重事故。
  4．容易引發(fā)災(zāi)害。隨意焚燒秸稈是引發(fā)火災(zāi)的一大隱患。在田野上焚燒秸稈，尤其是在有風(fēng)的時候，一旦秸稈開始燃燒便很難控制火勢，甚至造成大片的待收莊稼頃刻間化為灰燼。焚燒秸稈燒及麥場、鄰居家的麥田及其它可燃物造成火災(zāi)的情況時有發(fā)生。更嚴重的甚至?xí)�危害輸電線路、破壞電信設(shè)施，造成更嚴重的后果。
二、秸稈焚燒屢禁不止的原因
    地方政府為防止農(nóng)民焚燒秸稈，不惜花費高昂代價，組織相關(guān)部門組成檢查組，披星戴月深入田間地頭巡查；而且三令五申“焚燒秸稈違法”，但是秸稈焚燒不但屢禁不止，而且愈演愈烈。
    秸稈焚燒屢禁不止，不僅有農(nóng)民自身的原因和政府部門的原因，還有秸稈禁燒法律法規(guī)不健全的原因。
    1．秸稈禁燒的法律法規(guī)不健全。針對秸稈焚燒對環(huán)境和生態(tài)的影響，1998年原國家環(huán)境保護總局、農(nóng)業(yè)部、財政部、鐵道部和中國民航總局六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴禁焚燒秸稈保護生態(tài)環(huán)境的通知》。1999年，六部委又聯(lián)合發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。2003年、2005年和2007年又分別印發(fā)了進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關(guān)通知。但是，僅依據(jù)已發(fā)布的通知、辦法等處理秸稈焚燒現(xiàn)象明顯缺乏法律上的依據(jù)，達不到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的目標，缺乏法律信服力。
  2．秸稈禁燒范圍不明確，覆蓋面狹窄。根據(jù)2000年頒布的《大氣污染防治法》的規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?guī)定的區(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，違反規(guī)定的“由所在地、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴重的，可以處二百元以下罰款”。但農(nóng)民焚燒秸稈，絕大多數(shù)并不在“人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?guī)定的區(qū)域”。對于其它更廣大的區(qū)域，卻缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)。
    3．秸稈禁燒執(zhí)法難度大，法律監(jiān)管出現(xiàn)真空。雖然《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定在禁燒區(qū)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門責(zé)令停燒，并處以200元以下的罰款，造成重大大氣污染事故后果嚴重的，將追究刑事責(zé)任。但是執(zhí)法對象點多面廣，執(zhí)法難度較大，難以追究責(zé)任，且200元以下的罰款處罰過輕，不足以對違法焚燒者產(chǎn)生足夠的威懾力。加之對禁燒秸稈的責(zé)任各部門之間相互推諉濃林部門只管技術(shù)指導(dǎo)不管禁燒，消防部門只在發(fā)生火災(zāi)后出手，環(huán)保部門缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)，從而導(dǎo)致了對秸稈禁燒的法律監(jiān)管出現(xiàn)了真空。
  4．缺乏秸稈綜合利用優(yōu)惠政策，秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》規(guī)定：“各地應(yīng)大力推廣機械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”這一實施辦法的最大弊病在于，對于禁止焚燒以及責(zé)任追究的規(guī)定明確、具體而且有可執(zhí)行性，對于綜合利用秸稈的規(guī)定卻語焉不詳，綜合利用這一項僅僅停留在美好的理論構(gòu)想之中，缺乏真正落到實處的可操作程序以及激勵措施。
三、秸稈禁燒法律措施的完善
    1．健全秸稈禁燒法律法規(guī)。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》涉及六個部門，屬于國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定的規(guī)章，充其量也就是部門規(guī)章。規(guī)章一般應(yīng)是國家機關(guān)、企事業(yè)單位和其它社會組織的內(nèi)部規(guī)則，主要是他們內(nèi)部制度的表現(xiàn)形式，不屬于法定制度，不具有國家強制力。《憲法》和《立法法》確定國務(wù)院所屬部門和地方有關(guān)政府可以制定規(guī)章。規(guī)章在我國不僅以內(nèi)部制度的形式表現(xiàn)出來，而且更是作為法的一種形式表現(xiàn)出來。現(xiàn)在，規(guī)章是以政府的名義制定的，以法律、法規(guī)為根據(jù)，用以調(diào)整一定的社會關(guān)系，具有法的效力，是以國家強制力作后盾的社會規(guī)范。在不同位階的法中，行政法規(guī)的效力高于規(guī)章。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》屬于規(guī)章，但具有法的效力，只是在實踐中它的執(zhí)行力并不強，達不到預(yù)期的效果。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》的條款規(guī)定明顯與《立法法》的條款的規(guī)定不一致。部門規(guī)章中規(guī)定處罰和刑事責(zé)任顯得不倫不類，更沒有明確在秸稈禁燒問題上公民的權(quán)利和義務(wù)。從立法理論和實踐來看，國務(wù)院部門立法按其性質(zhì)而言屬于行政立法，其內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)超出行政管理的范圍。因此，針對秸稈焚燒屢禁不止的問題，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)為宜。
    2．嚴格禁燒范圍。除了按《大氣污染防治法》的明確規(guī)定及原國家環(huán)境保護總局《秸稈禁燒和綜合利用辦法》的具體規(guī)定外，各直轄市、省會城市以及副省級城市所轄區(qū)域均應(yīng)被列入秸桿禁燒范圍，實行全面禁燒。
    3．強化執(zhí)法監(jiān)管，落實禁燒責(zé)任。禁止焚燒秸稈的執(zhí)法監(jiān)督工作僅靠環(huán)境保護部門單獨執(zhí)法是難以完成的，各部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村的基層干部應(yīng)大力支持，層層簽訂禁止焚燒秸稈責(zé)任狀并確保層層落實。各級環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門要認真履行職責(zé)，強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查，嚴厲查處那些我行我素，依然焚燒秸稈的不負責(zé)任的行為，確保重點城市周邊、重點交通干線、機場周圍大氣的環(huán)境質(zhì)量。各有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)組織人員下鄉(xiāng)到田間地頭宣傳禁燒政策，監(jiān)管秸桿焚燒行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)焚燒者，馬上制止并視情況對肇事人員和責(zé)任區(qū)負責(zé)人進行處罰。
4．推進秸稈綜合利用。對于農(nóng)民來說不可企及的秸稈綜合利用是環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門的法定職責(zé)，根據(jù)《秸稈禁燒和綜合利用辦法》，“各地應(yīng)大力推廣機械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”各級環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)加快編制秸稈綜合利用規(guī)劃，加強秸桿綜合利用技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用，并針對秸稈的不同用途，提出階段性開發(fā)目標和在科技、經(jīng)濟等方面的政策措施等。
     三門峽富通新能源主要生產(chǎn)和銷售顆粒機、飼料顆粒機、秸稈壓塊機等生物質(zhì)燃料飼料成型機械設(shè)備。